domingo, 7 de abril de 2013

GERARDO ESQUIVEL: LA REFORMA EN TELECOMUNICACIONES BENEFICIA PRINCIPALMENTE A TELEVISA (AZCÁRRAGA) Y PERJUDICA A AMÉRICA MÓVIL (SLIM)

 Telecomunicaciones: ni ilusos ni desilusionados


Noto a mucha gente muy entusiasmada con la propuesta de Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones que se dio a conocer hace pocos días. La Diputada Purificación Carpinteyro, por ejemplo, incluso ha llegado a equiparar la reforma con la caída de Muro de Berlín y con la Independencia de México. El Senador Corral dice que ésta es “la verdadera reforma política que México ha esperado por largo tiempo”. La reforma no es mala, pero tampoco hay que exagerar. Aquí, como en tantas otras cosas, se aplica la máxima atribuida a Manuel Gómez Morín: “Que no haya ilusos, para que no haya desilusionados”. Veamos algunos puntos relacionados con esta propuesta de reforma.
1. La Reforma no es mala, pero tampoco es una panacea
La reforma propuesta no es mala. De hecho, tiene varios de los elementos que muchos analistas habíamos descrito que debería contener una reforma en el sector: apertura en todos los mercados, incentivos  a la convergencia, fomento de la competencia, etc.  Véase, por ejemplo, esto que escribí en 2009 en donde planteé algunas de las características deseables que, en mi opinión, debería tener una reforma (aunque de carácter subóptimo) en el sector. A pesar de que la reforma propuesta vaya en esta dirección, he leído varios análisis en donde claramente se exageran los beneficios de la reforma ya sea en materia de competencia, de precios, de contenidos, de inversión y/o de crecimiento económico. Creo que, desafortunadamente, nada de esto verá en el corto y quizá ni siquiera en el mediano plazo, por algunas de las razones que mencionaré a continuación.
2. Un mayor número de competidores es deseable, pero no es “la” solución
Los mercados de telecomunicaciones, en especial el de la televisión y de la telefonía, son mercados que por sus características técnicas (economías de escala y/o de red) tienden en forma natural a estar  altamente concentrados. Por ello, en este tipo de mercados el fomento a la competencia enfrenta límites muy serios. No se puede crear fácilmente competencia simplemente a través del otorgamiento de mayores concesiones. Esto puede aumentar el número de competidores, pero esto no necesariamente se traducirá en mejores condiciones de competencia en el sector. Un ejemplo de lo que podría ocurrir en estos sectores es lo que ha pasado en el sector financiero. Allí se pensaba que otorgando un mayor número de concesiones de bancos se lograría una mayor competencia en el sistema bancario y una menor concentración. La evidencia demuestra que esto no ha sido así. Es cierto, ahora hay un mayor número de competidores (es decir, de bancos), sin embargo, el mercado sigue estando altamente concentrado porque los incumbentes (es decir, los bancos que ya existían antes de que se otorgaran las nuevas concesiones) son muy grandes y poderosos, se aprovechan de sus economías de escala y de red, y se benefician de una regulación relativamente laxa que les favorece. Es por ello que no debe exagerarse la importancia ni los potenciales efectos benéficos de que haya un mayor número de competidores. Esto nos lleva al siguiente punto.
3. La clave está en la regulación
Por lo antes dicho, la clave para mejorar las condiciones de competencia en un sector como el de las telecomunicaciones, al igual que en el financiero, reside en la regulación. En ese sentido es de crucial importancia entender cuál es el papel del órgano regulador en este sector, así como el papel de las otras instancias que influyen en la operación de las empresas del sector. Por ello, la primera pregunta relevante que debe responderse es si es verdaderamente necesaria una nueva instancia como el llamado Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFETEL) que se propone como sustituto de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL). A mí no me parece claro que esto deba ser así. ¿Cuál es la justificación para esta sustitución? ¿Por qué sería mejor el nuevo órgano? Es cierto que, en el pasado, la COFETEL ha respondido a los intereses de algunas empresas del sector. Sin embargo, eso no parece ser el caso en estos momentos. De hecho, sería hasta cierto punto paradójico que ahora que finalmente la COFETEL ha empezado a actuar seriamente como órgano regulador y que ha adoptado medidas importantes en beneficio de los consumidores (como es el caso de las tarifas de interconexión) la pretendan desaparecer. ¿Qué pasará con todo el bagaje técnico que se ha acumulado en la COFETEL? ¿Por qué se pretende empezar de cero en el nuevo órgano? ¿Por qué no mejor reformar a la COFETEL, dotarla de autonomía y ampliar el número de comisionados en lugar de desaparecerla?
Por otro lado, tampoco es claro que sea benéfico que el nuevo órgano regulador también asuma las labores de promoción de competencia en el sector. En el marco institucional actual, la labor de regulación del sector y de promoción de la competencia recae en dos órganos distintos: la COFETEL y la Comisión Federal de Competencia (COFECO). ¿Por qué se cree que sería mejor que un solo órgano aglutine estas dos funciones? La promoción de la competencia y el análisis de prácticas anticompetitivas es un tema que requiere de una gran especialización. ¿Qué experiencia en esta materia tendrían los comisionados del propuesto IFETEL? ¿Por qué hacer del sector de telecomunicaciones un sector único con una regulación de competencia distinta al del resto de la economía? ¿Por qué no mejor se busca fortalecer a la COFECO en general, lo cual tendría efectos benéficos para todos los sectores de la economía? En general, no parece deseable concentrar en un solo ente el poder regulador y el poder de promoción de la competencia de un sector en específico. Hacer esto dotaría de un inmenso poder a los nuevos comisionados, pero por lo mismo, incrementaría los incentivos de las empresas del sector para buscar la captura de los reguladores. En cambio, mantener estas funciones separadas sería deseable no sólo porque esto garantizaría una cierta independencia de las decisiones en una u otra materia, sino porque ayudaría a fomentar la especialización en estas dos importantes áreas de la política pública.
Por supuesto, hay otros elementos relativos a la conformación y funciones del IFETEL que deben ser revisados. Muy especialmente, lo relacionado a la participación del Presidente, así sea mediante la emisión de opiniones no vinculantes para el otorgamiento o revocación de las concesiones (art. 28). Esto es claramente inadmisible y no debería ser aprobado como parte de la Reforma por tratarse de una franca violación a los principios de autonomía que se supone deben prevalecer en un órgano de esta naturaleza.
4. Sobe los Agentes Económicos Preponderantes en el sector
La propuesta de reforma establece que el IFETEL deberá identificar en un plazo de 180 días a los agentes económicos preponderantes en el sector y que deberá establecer una regulación asimétrica en función de ello. Para lograr lo anterior, se propone el establecimiento de un criterio “objetivo” que establece que un agente económico será considerado como preponderante si cuenta, de manera directa o indirecta, con una participación superior al 50% del total nacional en la prestación de servicios de radiodifusión o telecomunicaciones. Este porcentaje será medido ya sea en número de usuarios, en tráfico de redes o por la capacidad utilizada de las mismas.
Aunque a muchos les parezca razonable esta forma de definir a un agente económico preponderante, en realidad no tiene mucho sentido desde un punto de vista económico. Aunque el tamaño relativo de una empresa en un sector puede ser relevante en la identificación de una empresa con poder sustancial de mercado, nada indica que deba usarse un umbral específico y único para identificar a una empresa como preponderante y, por lo tanto, como sujeta a una regulación diferente al de las otras empresas participantes en el mercado. Imagine, por ejemplo, un mercado con 3 empresas: una con 50.1% del mercado, otra con 49.8% y una más con 0.1% del total. ¿Por qué tratar diferente a la primera que a la segunda? La teoría económica ha demostrado que lo verdaderamente relevante para promover la competencia no reside en la participación de mercado de una empresa, sino en las prácticas de los participantes en el sector. Así, es posible que 5 empresas, cada una con 20% del mercado, incurran en prácticas anticompetitivas a través de esquemas de colusión, mientras que un duopolio en el que cada una de las empresas cuenta con 50% del mercado podría no estar actuando de manera anticompetitiva.  Por ello, una regulación basada en un umbral del 50% de participación en el mercado es equívoca y podría incluso ser bastante injusta.
En los hechos, el criterio de 50% para definir agentes económicos preponderantes puede tener un trasfondo más político que técnico, ya que parece tener un destinatario específico: las empresas de Carlos Slim. Basta echar un vistazo a las cifras del sector para darse cuenta de que la aplicación de este criterio únicamente afectará a las empresas de Slim (ver cuadro anexo), mientras que Televisa podrá librarlo fácilmente, sobre todo una vez que se otorguen las concesiones correspondientes para las nuevas cadenas de televisión abierta. Lo anterior es más evidente aún en la forma que se pretende aplicar la condición de must carry/must offer. De acuerdo a ésta, la señal de los canales de televisión abierta será gratuita para todos los oferentes de televisión de paga, con excepción de aquellos que hayan sido identificados como preponderantes en cualquier segmento de las telecomunicaciones. Es evidente que el único perjudicado con este tipo de excepción será nuevamente Carlos Slim, cuyas empresas serían las únicas que deberían pagar por transmitir los contenidos de la televisión abierta, con lo que se estaría protegiendo nuevamente a las empresas televisoras que también participan en el mercado de televisión de paga y se estaría impidiendo la libre competencia en este mercado. En ese sentido, la propuesta de que un agente económico preponderante sea tratado de manera asimétrica en este aspecto no favorece la competencia en precios en el mercado de televisión de paga, sino que más bien la obstaculiza, por lo que es algo que también debería ser eliminado de la propuesta de reforma.

Fuente: OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de las telecomunicaciones en México, 2012.
Fuente: OCDE, Estudio de la OCDE sobre políticas y regulación de las telecomunicaciones en México, 2012.

5. La economía política de la reforma
He escuchado a legos y expertos afirmar que esta propuesta de reforma afecta a todos los monopolios de las telecomunicaciones por igual y que beneficia fundamentalmente a los consumidores. Creo que muchos aún no han entendido bien la reforma propuesta. Tal y como está, la reforma beneficia fundamentalmente a las televisoras (en especial a Televisa) y perjudica a América Móvil (Telmex-Telcel). Los supuestos beneficios a los consumidores, sin embargo, terminarán dependiendo más de la regulación que se imponga después de la reforma que de ésta, ya que lo que se propone en la reforma en realidad no tendrá efectos en el corto plazo para los consumidores. Como ya se dijo, es posible que haya más oferentes, pero esto no garantizará por sí mismo ni mejores precios, ni mejor calidad en el servicio, ni tampoco mejores contenidos (vean, a manera de ejemplo, la programación de Cadena 3, una de las posibles beneficiarias de las nuevas cadenas de televisión abierta).
En realidad, lo único cierto hasta ahora de la reforma es que le ofrece a las televisoras la posibilidad de acceder a un nuevo, jugoso y mucho más grande mercado que el de la televisión misma: el mercado de telefonía e internet; al mismo tiempo que les ofrece una cierta protección en el mercado de televisión de paga y les garantiza la supervivencia de sus concesiones actuales de televisión abierta. Si, es cierto, la reforma las enfrentará a una mayor competencia a través de las nuevas cadenas nacionales, pero el efecto de eso es mínimo cuando se le compara con los potenciales beneficios de acceso a los nuevos mercados. El tamaño de los mercados de televisión de paga, telefonía e internet son mucho más grandes que el de la televisión abierta, por lo que estas empresas tienen mucho que ganar y poco que perder. En contraste, las empresas de Carlos Slim están precisamente en la situación opuesta. ¿Cuánto perderán? Esto depende en parte de si se mantiene o no la definición de agente económico preponderante que se plantea en esta reforma. Si se mantiene, los costos para estas empresas podrían ser relativamente altos, ya que podrían obligarlo a separar y partir a sus empresas de telefonía fija y móvil y a competir en la televisión de paga en franca desventaja. Si no se mantiene la definición, Slim podría perder parte de su segmento de mercado en telefonía e internet, pero podría compensarlo parcialmente con lo que pudiera obtener en la televisión abierta o de paga, así como en términos del poder político que podría adquirir si él fuese uno de los beneficiarios de las nuevas cadenas de televisión abierta. En resumen, no es para nada evidente que la reforma afecte a todos los monopolios de las telecomunicaciones, ni mucho menos que lo haga de la misma manera.
El otro gran ganador de la reforma, por cierto, es el gobierno, quien podrá tener más instrumentos de control político y administrativo sobre los participantes en el mercado, así como una cierta preponderancia en la conformación de los nuevos órganos reguladores propuestos y a través del otorgamiento de las nuevas concesiones de televisión abierta. Esto último sin duda tendrá efectos positivos para el gobierno en términos de voluntades y afinidades por parte de los grupos económicos que eventualmente resulten beneficiados en la asignación de las nuevas concesiones. Así, por ejemplo, no es casual que ya se hable como potenciales beneficiarios de estas nuevas concesiones a algunas empresas vinculadas a medios de comunicación que hasta ahora han sido particularmente afines a la actual administración.
6. ¿Mejores contenidos? ¿Una BBC Mexicana?
Algunas de las mentes más brillantes de México han afirmado que la reforma traerá consigo mejores contenidos en la televisión mexicana. También los he oído decir que gracias a la Reforma tendremos una especie de BBC o de PBS mexicana. Quisiera creerles, pero lo dudo. La razón es muy simple: el problema de los contenidos no es de oferta, sino de demanda. Aunque no lo crean, en la televisión mexicana hay buenos contenidos. Vean el Canal 11, el 22 o el canal de la UNAM, por ejemplo. Vean, incluso, algunos programas de debate e informativos en la televisión privada. No, el problema no es la falta de oferta de televisión de calidad. El problema es que no hay suficiente demanda por este tipo de televisión en México. Una mayor oferta de canales en la televisión puede simplemente repetir lo que actualmente ocurre en la radio. Es decir, es evidente que allí hay varios competidores y oferentes de servicios, pero ¿cuántos de los radioescuchas están realmente dispuestos a cambiarle de una cierta estación a las estaciones del IMER o de Radio UNAM? ¿Cuánto han cambiado o mejorado los contenidos de las radiodifusoras a partir de la existencia de estas otras radiodifusoras? No lo sé de cierto, pero me atrevo a afirmar que muy poco. Con esto no quiero decir que no sea deseable que haya una nueva cadena de televisión pública, o que me opongo a que haya más y mejores programas de calidad o con mejores contenidos. Es evidente que incluso el gusto por lo que se considera como televisión de calidad es algo que se va formando, por lo que una mayor oferta puede ser deseable bajo cualquier circunstancia. Lo único que quiero decir con esto es que no nos ilusionemos, que no creamos que los nuevos canales mejorarán la oferta de contenidos como por arte de magia o, en su caso, que los nuevos contenidos atraerán inmediatamente a nuevos televidentes. No, eso no pasará. O no al menos en el corto o mediano plazo. Eso tomará mucho tiempo. Así como la mayoría de los radioescuchas no ha abandonado estaciones como “La Z” por “Opus 94”, así tampoco deberíamos esperar que la gente abandone las telenovelas por algún documental o alguna serie que transmita la nueva cadena pública.  Una vez más, que no haya ilusos para que no haya desilusionados.
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En resumen, los grandes ganadores de esta reforma son las televisoras. Algunos miembros del Pacto por México, principalmente los líderes perredistas, han insinuado que quienes se opongan a la reforma se estarán aliando con los monopolios de las telecomunicaciones. También han dicho que quien vote en contra de la reforma es porque sin duda forma parte de la llamada “telebancada”. Se equivocan. Es justo al revés. Votar por la reforma tal y como está si revelaría una cierta simpatía con los intereses de las televisoras y con un trato asimétrico favorable a empresas con un evidente poder de mercado. La búsqueda del interés público pasa no sólo por aprobar esta reforma, sino que también pasa por revisarla, discutirla y corregirla. En particular, es necesario fortalecer y no eliminar a la COFETEL, es conveniente mantener la separación entre órganos reguladores y de competencia, es necesario eliminar el criterio (aparentemente objetivo) de agente preponderante en el mercado que conlleva nombre y apellido, es necesario eliminar las propuestas de regulación asimétrica que pretenden favorecer a unos a expensas de competidores y consumidores y, finalmente, es necesario impedir la intervención del Ejecutivo en el otorgamiento y revocación de las concesiones de telecomunicaciones. Hacerlo de otra manera podría ayudar a algunas empresas, pero no necesariamente redundará en beneficio de los consumidores. Ya veremos qué es lo que verdaderamente les interesa a nuestros legisladores.